解讀2018年中央一號文件：如何推進鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略？
2018-02-27 16:48:44
來源：人民網
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訪談回放
主持人
《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這是改革開放以來第20個，新世紀以來第15個以“三農”工作為主題的中央一號文件。請問今年的中央一號文件與以往的中央一號文件相比有哪些突出的亮點和特點？[14:47]
張曉山
80年代曾經出臺過五個一號文件，改革開放進入新的世紀之后，我們又出臺了十幾個一號文件，今年是第15個。關于一號文件，我體會上世紀80年代是改革開放初期，農村改革在思想解放的大旗下，實際上當時是一個破冰，當時實際上是處于百廢待興的狀態(tài)，那時候的五個一號文件是具有開拓性的。進入新世紀之后，黨中央提出“三農”工作是全黨工作的重中之重，要破解“三農”工作面臨的很多難題，是在新的時期，新的時代面臨的新的任務。新時期前面十幾個文件，仔細分析，很多文件各有各的側重點。比如有的是講發(fā)展現代農業(yè)，有的是側重于農村的基礎設施，有的側重于農村的水利建設等等，各自的側重點不同。但是這次以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主題的中央一號文件，就像我們很多同志講的，是一個解決“三農”問題的總抓手，解決“三農”問題的總綱領，是一個全局性的、系統(tǒng)性的、宏觀性的文件。這個文件和以往的中央文件相比，這是它的一個最大的特點。
另外，這個中央一號文件是在黨的十九大召開之后發(fā)布的，十九大報告為我們黨、國家以及人民未來事業(yè)發(fā)展勾畫出總的藍圖，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大報告中的一個重要組成部分，也是我們現在提出的七個戰(zhàn)略其中之一，新發(fā)布的一號文件實際上是在十九大報告闡釋的未來中國幾個發(fā)展的關鍵節(jié)點、戰(zhàn)略規(guī)劃、目標及藍圖的背景下提出的。我覺得這個一號文件本身的前瞻性，本身具有的全局性、系統(tǒng)性，和以往一號文件是有所不同的。
這是我個人現在學習之后一個粗淺的體會。[14:49]
主持人
中央一號文件提出，提升農業(yè)發(fā)展質量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，文件對這個問題做了哪些部署和安排？[15:09]
張曉山
這里面的問題首先還是要深化農業(yè)供給側結構性改革，這里面有兩個大的問題，一是確保農產品的有效供給，而且，這個供給應該是能滿足消費者的多樣化需求，以及給消費者提供高質量的、安全的農產品。二是增加務農勞動者、經營者的收入，這是兩個不可或缺的組成部分。從這一點來講，一號文件從這個角度出發(fā)已經提了很多具有針對性的，而且具有可操作性的政策舉措。包括前面講的夯實農業(yè)生產的基礎，包括我們的科技創(chuàng)新、農業(yè)基礎設施改善、良種繁育等等。
另外，我們現在都知道，廣大消費者最關心的就是農產品的質量是不是能夠滿足我的需求，另外我吃什么樣的農產品是確確實實安全的。你所說的這些綠色的、有機的農產品，是不是真正的綠色有機。這一塊我覺得一號文件里面也講了，要完善農產品的質量安全標準體系，健全農產品質量安全和食品安全的監(jiān)管體系，而且提高基層的監(jiān)管能力。最終農產品要建立一個從田頭到餐桌全鏈條的質量監(jiān)管體系，這個監(jiān)管體系是有明確的標準，是可以監(jiān)測，另外，是可以追溯的。也就是說，如果農產品出現問題，食品出現問題，我可以追溯到誰應該負這個責任。
另外，中國的農業(yè)發(fā)展到今天，作為市場化、商品化的農業(yè)，本身和二三產業(yè)的融合越來越強，農業(yè)從生產到流通、加工、銷售、服務、物流、網購等等，這都是農產品的全產業(yè)鏈一個過程。文件里講，要構建農村一二三產業(yè)的融合發(fā)展體系，大力開發(fā)農業(yè)的多種功能。這里面講的首先是要延長產業(yè)鏈，也就是說，農業(yè)這個產業(yè)，光是種原料、賣原料，農業(yè)生產經營者很難致富。你要延長它的產業(yè)鏈，提升價值鏈，完善利益鏈，最重要的是使農業(yè)生產經營者分享到農產品進入二三產業(yè)的增值利潤，使農產品的生產經營者的收入提高，同時，使農產品的安全得到保證。
另外，在這個問題上，文件強調農業(yè)的多功能性。農業(yè)不僅是提供給廣大消費者農產品，同時，本身還有生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、農耕文明的傳承等功能，這些方面都是農業(yè)未來多功能性的一個具體體現。一號文件也講了，利用閑置農房發(fā)展民宿、養(yǎng)老項目，這些項目本身的安全、消防，服務業(yè)作為特種行業(yè)經營，必須要得許可，你要把這些問題解決，讓消費者來了后能夠住得安心、吃得安全、玩得開心，這種情況下一號文件提出要建立一些便利市場準入、加強事中事后監(jiān)管的管理辦法，這個問題就提得非常實，非常細。最后講到發(fā)展鄉(xiāng)村的共享經濟、創(chuàng)意農業(yè)、特色文化產業(yè)，這就跟我們現在整個的文化事業(yè)的建設，包括大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，城市的共享經濟都結合起來了。
還有很關鍵的一點，十九大報告里曾經講了一個問題，就是促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展的有機銜接。“小農戶”這個名詞在中央文件里出現，我自己的記憶中可能還是第一次，而且十九大報告強調促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展的有機銜接，這次的一號文件濃墨重彩用一個落專門講這個問題。因為中國目前需要提倡或者促進新型農業(yè)經營主體，包括通過土地流轉開展適度規(guī)模經營，培育現在所說的農業(yè)企業(yè)、家庭農場主、專業(yè)大戶或者是農民專業(yè)合作社等等這一類新型農業(yè)經營主體。但是新型農業(yè)經營主體的旁邊還有兩億多小規(guī)模兼業(yè)農戶，這些小農戶本身種點地、打點零工，開展多種經營，他主要不是為了滿足市場需求，而是為了滿足自身的需求和增加收入。這部分農戶通過他們自身的努力，保證自己的糧食安全，為保障全國人民的糧食安全也作出了貢獻。關鍵問題是怎么樣能夠讓他們也納入到我們整個現代農業(yè)的體系之中。應該指出，這部分農戶未來在幾十年中間，數量可能會逐漸減少，慢慢他們的生產經營活躍期可能逐漸要終結，但這是一個漫長的過程，就如習總書記講的，要有歷史的耐心。而且這部分人不可能再從農業(yè)或者從農村轉移到城市去了。因為這部分人往往歲數都偏大，他們是當年第一代、第二代農民工，進過城，但是沒有被城市的戶籍制度、社會保障制度所接納，他們把自己的青年、壯年，把自己最好的年華貢獻給城市后又不得不回到農村經營農業(yè)。這部分人是不可能再轉移出去的。對這樣數以億計的小規(guī)模兼業(yè)農戶，大多數年齡偏大，有的是老人和婦女，怎么樣讓他們分享到現代農業(yè)發(fā)展的紅利，讓他們能夠進入現代農業(yè)發(fā)展的軌道，我覺得一號文件這里講了很多，包括全程的社會化服務、農超對接、農社對接，包括小農戶對接市場，發(fā)展生態(tài)農業(yè)等等，最后講到要改善小農戶的生產設施條件，提升小農戶抗風險能力，研究制定扶持小農生產的政策意見。這一點我覺得非常重要。因為我們過去看國務院、中辦、國辦的文件都是扶持農業(yè)新型經營主體的，扶持農業(yè)龍頭企業(yè)的，但是研究制定扶持小農生產的政策意見，我印象中這好象是第一次，所以這是非常有意義的。[15:09]
主持人
文件提出，要推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給，請問文件對體制機制創(chuàng)新方面提出了哪些新舉措？對焦點的農地問題作出了新改革舉措，對此如何把握好政策界限？[15:32]
張曉山
今年是改革開放40年，中國走到今天，我們現在取得的成績都是在不斷地深化改革的過程中取得的，農村發(fā)展中不斷地深化農村體制機制創(chuàng)新，促進農業(yè)農村的發(fā)展，過去40年的經歷都驗證了這一點。這次一號文件實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也是強調體制機制，也就是制度創(chuàng)新。而這個制度創(chuàng)新很重要一點是完善產權制度和要素市場的優(yōu)化配置為重點。一號文件講了幾個問題，一個問題就是鞏固和完善農村的基本經營制度。過去十七屆三中全會決定到十八屆三中全會決定都講了農村的土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。但是當時我們到底下接觸基層干部、群眾，群眾都問我們，長久不變是多長？長久不變和現在的二輪承包是什么關系？那時候我們都回答不出來。但是現在，十九大報告已經講了，二輪承包到期后再延長30年，這就讓農民吃上了定心丸。同時，全面完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。這是我們現在說的農用地，尤其是耕地這塊，怎么樣通過落實土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，中央已經出臺了具體的政策。
這里還有一個問題是三權分置。未來要相應修改農村土地承包法。農村土地承包法的修訂草案在全國人大常委會已經進行過了一審。在一審時，全國人大農委受全國人大常委會委托，對土地承包法的修改，包括三權分置等等做了一個說明。三權分置是講，現在農村土地是集體所有權，農民是享有承包經營權，如果土地是處于沒有流轉的情況下，也就是說，農戶既承包又經營，那就是兩權，所有權和承包經營權。如果農戶承包土地，但出去打工了，或者因為其他原因自己不經營了，就可以把經營權流轉，在土地承包經營權發(fā)生流轉的情況下，就派生出一個經營權，就是三權：所有權、承包權和經營權。這就是兩權和三權的關系。土地沒有發(fā)生流轉狀態(tài)下還是兩權，所有權和土地承包經營權，流轉的情況下從承包經營權再派生出一個經營權。
另外，很多網友也提過，為什么土地承包期延長30年，而不是50年或70年？我個人理解，因為現在的二輪承包是到2027年或2028年到期，再加30年，已經到本世紀中葉之后，也就是已經實現了“兩個一百年”的目標。到那時候，農業(yè)更強、農民更富、農村更美。農業(yè)的經營體系也必然會發(fā)生變化。另外，我剛才講過，小規(guī)模兼業(yè)農戶未來的活躍期也就是幾十年。為什么？第一代、第二代農民工返鄉(xiāng)種地，但是現在80后、90后的農民工在一般情況下不會再返鄉(xiāng)種地，很多人是返鄉(xiāng)，但他并不是返農。80后、90后的農民工中許多人對農業(yè)、對農村并沒有那么深的情結，對農業(yè)也是陌生的，他們以后可能回到鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、打工、開個小店，但是真正有能力去從事農業(yè)開拓的可能是少數。我們講小規(guī)模兼業(yè)農戶慢慢在幾十年過程中逐漸退出歷史舞臺。也就是說，2027年、2028年之后，再過30年，農業(yè)經營主體的構成肯定也會發(fā)生很大的變化。在新的形勢下，農村土地制度的變革也會呈現新的表現形式。在保持農村土地集體所有的基礎上，如何進一步創(chuàng)新農村土地制度，承包期再延長30年為未來的發(fā)展提供了更廣闊的空間。
第三個問題，二輪承包到期之后還調不調地，還變不變？我們現在的確權登記頒證，發(fā)的證都是到二輪承包期滿，在確權的過程中，按照中央的精神，基本上保持原來的發(fā)包和承包的關系，以及承包權益等。這種情況下，有一些過去遺留的問題、一些矛盾，實際上是被擱置下來，等到二輪承包期滿再說。這種情況下，到二輪承包期滿，到底直接延包30年還是進行相應的調整，這是農民群眾比較關心的問題。前幾天我碰到一個老村支書，他就問我這個問題，到底該變不變。在人大常委會會議期間，農委做的匯報也做了闡釋，未來土地承包法的修訂是在保持承包關系穩(wěn)定的前提下，設立了一些基本原則和紅線，如承包地不能打亂重分等等，如果需要調整的，在這個基礎上，根據各地的實際情況，通過民主程序，如必須有三分之二以上的村民或村民代表同意等等一系列的程序，各地因地制宜地制定一些相應的政策。土地承包法可以授權各省市自治區(qū)根據當地自己的實際情況制定相應的條例、規(guī)章或實施細則，這就把原則性和靈活性較好地結合起來。農業(yè)基本經營制度是糧食安全的基礎，農民的承包地也是農民的命根子，這個問題必須引起足夠的重視。[15:32]
張曉山
除了鞏固和完善農村基本經營制度這個問題之外，還一個問題是農村的非農用地，主要是農村建設用地如何深化改革的問題。在文件中講到了集體建設用地和宅基地使用權的確權登記頒證。從城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程中，總體上來講，農民集體所有的土地是占到全國土地面積的46%，這個集體所有的土地里，包括我們所說的18億畝的耕地，其他的像林地、草原等農用地。另外有一塊就是農村集體建設用地。大約3.1億畝的農村集體建設用地當中，1.7億畝是農民的宅基地，占到農村集體建設用地的55%或者56%。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，我們所說的土地財政、土地金融都涉及到農村集體建設用地這一塊。所以，集體建設用地制度如何改革，是一個非常大的問題。一號文件這次有很多具體的可操作性的政策措施和亮點。宅基地的改革試點現在還在推行，以前我們講宅基地的所有權歸集體，農民有宅基地的使用權以及房屋的財產權。怎么樣能夠使農民宅基地的使用權真正成為用益物權，使農民不僅能夠使用宅基地，并且能夠相應地獲得財產性的收入，這個問題一直是在試點探索中。這一次一號文件談到的，就是在宅基地的問題上也是三權分置，也就是所有權歸集體，農民享有資格權，就是農戶有資格享有宅基地的使用權，同時，要保障農戶房屋的財產權。這就是一號文件講的適度放活宅基地和農民房屋的使用權。實際上就為增加農民的財產性收入提供了一個政策的依據和發(fā)展的空間。但是這里面也講了幾條，同樣設置了紅線，不得違規(guī)、違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。一號文件還提出，符合土地總體利用規(guī)劃的前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地。應該看到，現在農村出現了很多我們所說的空心村，農村的凋敝在很多地方出現了，也就是農村的很多住宅閑置，不被利用，有的農民是在城市里住“老鼠窩”，在農村蓋好的房子喂老鼠，我到有的村去看到很多房子都鎖著門，閑置在那里。在這種情況下，怎么樣利用好農村閑置的土地，零星分散的存量建設用地，這次一號文件講了這樣幾句話，預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農業(yè)設施和休閑旅游設施等建設，這個問題實際上就是說把相應的農村土地的集體建設用地的指標更好地用于農村、農業(yè)的發(fā)展，發(fā)展農村的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)，這是現在提出的一個政策舉措。
這里面還有一個問題，我覺得應該和這個問題是緊密相關的，就是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金籌措問題。一號文件里面講到拓寬資金籌集渠道，調整完善土地出讓使用范圍，尤其是講到改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調節(jié)機制，將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這一段話，我個人認為是一個非常重要的、具有創(chuàng)新性的政策舉措。前面我講過，農村集體建設用地的使用上，很大程度上是地方政府土地財政和土地金融的主要依托，過去講的占補平衡、增減掛鉤指的是在農村通過土地整治，增加耕地，在城市郊區(qū)通過購買耕地指標，相應減少耕地。通過這種措施，在城市郊區(qū)增加的非農建設用地在五通一平之后通過招牌掛獲取大量的土地增值收益，也就是我們所說的國有土地使用權出讓收益。這是地方政府基金性收入的主要來源。過去相應的政策提出，增減掛鉤的節(jié)余指標只在本縣范圍內進行調劑。之所以這樣，就是為了遏制地方政府搞土地財政、土地金融的沖動。今天上午，國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，韓俊主任曾經講過，過去搞的增減掛鉤、占補平衡是取之于鄉(xiāng)，用之于城，通過這樣的辦法獲取到土地增值收益的很大部分，往往是用于城市建設，而不是反哺農村。這次能夠跨省域調節(jié)，這樣增減掛鉤之后，節(jié)余指標的含金量大大提高了，但是，又提出要把所得的收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。也就是對這部分增加的資金的用途有個明確規(guī)定。而且現在各級的黨委作為第一責任人，作為實施鄉(xiāng)村振興的主體，通過這樣的一些具有約束性的政策制度規(guī)定，一方面拓展了增減掛鉤、占補平衡的領域和范圍，使增減掛鉤的節(jié)余指標價值量大大提高。另一方面，又確保所得的收益全部用于脫貧攻堅和實施鄉(xiāng)村振興，使農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展能夠具有一個比較雄厚的物質基礎。所以說，這是很重要的政策舉措，但關鍵是要落實，不能再出現所說的取之于鄉(xiāng)，用之于城的那樣一種局面。[16:00]
主持人
“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”是中央一號文件的一個重要內容。實施振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，就要解決‘錢、地、人’等關鍵環(huán)節(jié)，破除一切不合時宜的體制機制障礙，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉(xiāng)均衡配置，這些障礙如何突破，您的理解是什么？[16:20]
張曉山
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，這是十九大報告里的話，同時，也是中央一號文件的重要內容。鄉(xiāng)村融合涉及到怎么樣由過去農村單向地把生產要素、資源向城市轉移，城市獲取農村廉價的土地和廉價的勞動力，到現在建立一個雙向的良性互動的機制，讓城鄉(xiāng)的要素能夠互通，能夠融合發(fā)展。這里涉及到錢從哪來、人往哪兒去的問題，這些問題都是相關的。剛才我講的土地和錢本身是相關的，農村的土地通過轉變用途，包括集體建設用地進入市場，關鍵是增值收益的分配問題，這次的一號文件剛才講了，收益要全部返還用于農村的脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，這塊是一個很大的資金來源，也就是把土地資本化后的增值收益全部返還農村，所以說錢和地是密切聯系在一起的。
另外一個問題，城鄉(xiāng)要素良性互動或者城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這就意味著城市的優(yōu)質資源、城市人才也應該向農村流動。我們講鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施主體是誰？鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的驅動力是誰？如果我們只是靠留守老人、留守婦女、留守兒童，是不可能有效地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施要靠先進生產力的代表，要靠創(chuàng)新性的人才，包括經營人才、管理人才、技術能手等等，這部分人才就需要向農村輸送或者是回流。十九大報告、今年的一號文件，包括以前的中央文件，都在大力鼓勵一部分在城市的企業(yè)家、一部分在城市的農民工，包括一部分在城市的大學畢業(yè)生，返鄉(xiāng)或者回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這就給農村實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了人才依托。這部分人首先有自己相應的人力資本作為發(fā)展基礎，此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要給他們提供很好的政策和制度的環(huán)境，包括我們剛才講的在農村開發(fā)新業(yè)態(tài)、新的產業(yè)，相應的有沒有農村的非農建設用地指標，另外，我們以前也都講過，在農村的集體建設用地上，能不能通過合股、聯營、股份合作的形式搞一些休閑農業(yè)、搞一些新的業(yè)態(tài)、新的產業(yè)。另外農村閑置的宅基地，包括農民的房屋，能不能通過改造之后，通過合資、合作、聯營的方式搞民宿、搞旅游，發(fā)展農村第三產業(yè)。這樣人才在農村才能夠穩(wěn)定地留住，能夠發(fā)展，能夠創(chuàng)業(yè)，能夠致富，農村的凋敝狀況和空心村的狀況就會相應得到改變。這樣的農村最終有一個現代化的具有競爭力的農業(yè)，有一部分有文化、懂技術、會經營的職業(yè)農民及相應的農村企業(yè)家隊伍，有一個治理有效、鄉(xiāng)風文明的農村治理體系和繁榮的農村社區(qū)，這就是現在一號文件提出的最終要實現的愿景。通過現在講的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，到2020年這個制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農業(yè)、農村現代化基本實現；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現。這次一號文件提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，實際上為未來的幾十年的愿景奠定了一個良好的制度基礎，是解決“三農”問題總的抓手，總的行動綱領。[16:20]
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