鞏富文：關于制定《公益訴訟法》
2018-03-23 16:20:27
來源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng)——西部大開發(fā)訊（記者張永軍）探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會作出的重大決策部署。2015年5月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。同年7月，全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點工作,兩年的試點取得了顯著成效。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。但是，由于目前公益訴訟法律條文散見于多部法規(guī)和司法解釋中，而且公益訴訟本身與私益訴訟在實體和程序上均有顯著不同，因此制定一部專門的公益訴訟法十分必要。對此，全國政協(xié)委員、陜西省法院副院長鞏富文提出三點建議:
一是現(xiàn)有公益訴訟法律條文散見于多部法規(guī)和司法解釋中，不利于法律集中統(tǒng)一適用。現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》《消費者權益保護法》，以及最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》、《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民檢察察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等法律法規(guī)和司法解釋中均規(guī)定了公益訴訟的相關內容。公益訴訟的相關法律條文分布過于分散，不利于法律集中統(tǒng)一適用，急需制定專門的公益訴訟法。
二是公益訴訟在實體上具有特殊性。第一，保護利益不同。公益訴訟維護的是國家利益和社會公共利益。私益訴訟維護的是私人利益。建議立法對“國家利益和社會公共利益”予以明確界定。第二，案件范圍特定。民事公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”；行政公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域”。對于法律規(guī)定的“等”，應該以“等”外理解，還是以“等”內理解，建議立法予以明確。同時，建議及時修改《刑事訴訟法》第九十九條第二款刑事附帶民事案件范圍，使其與民事公益訴訟的案件范圍相一致。第三，案件執(zhí)行不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償金等執(zhí)行到位后如何監(jiān)管使用，使生態(tài)得到修復，目前立法沒有建立相應機制，建議立法建立生態(tài)環(huán)境治理機制。
三是公益訴訟在程序上具有特殊性。第一，整體特殊性。公益訴訟同普通訴訟程序有很多不同，檢察機關以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，代表國家行使公訴權，具有明顯的公益色彩和國家強制性，民事公益訴訟被告沒有反訴權，行政公益訴訟不適應調解，等等。建議立法明確受檢察機關指派出庭的人員以“公訴人”身份出庭履行職務，檢察機關有抗訴權、調查取證權，明確法律規(guī)定的機關和有關組織的處分權。第二，提起訴訟的主體特定。民事公益訴訟為“法律規(guī)定的機關和有關組織”。在沒有法律規(guī)定的機關和組織或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，由人民檢察院提起訴訟。行政公益訴訟提起訴訟的主體是人民檢察院。建議立法明確“法律規(guī)定的機關和有關組織”。第三，審級運行特殊。目前檢察機關提起公益訴訟案件層報省級檢察院審批，法院審判案件也是層報審批，絕大部分案件法院一審后被告放棄上訴，建議實行一審終審制，使國家利益和社會公共利益及時得到維護。
綜上，建議將《公益訴訟法》列入立法計劃，盡快制定該法，構建新時代中國特色公益訴訟立法體例。
一是現(xiàn)有公益訴訟法律條文散見于多部法規(guī)和司法解釋中，不利于法律集中統(tǒng)一適用。現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》《消費者權益保護法》，以及最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》、《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民檢察察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等法律法規(guī)和司法解釋中均規(guī)定了公益訴訟的相關內容。公益訴訟的相關法律條文分布過于分散，不利于法律集中統(tǒng)一適用，急需制定專門的公益訴訟法。
二是公益訴訟在實體上具有特殊性。第一，保護利益不同。公益訴訟維護的是國家利益和社會公共利益。私益訴訟維護的是私人利益。建議立法對“國家利益和社會公共利益”予以明確界定。第二，案件范圍特定。民事公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”；行政公益訴訟案件范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域”。對于法律規(guī)定的“等”，應該以“等”外理解，還是以“等”內理解，建議立法予以明確。同時，建議及時修改《刑事訴訟法》第九十九條第二款刑事附帶民事案件范圍，使其與民事公益訴訟的案件范圍相一致。第三，案件執(zhí)行不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償金等執(zhí)行到位后如何監(jiān)管使用，使生態(tài)得到修復，目前立法沒有建立相應機制，建議立法建立生態(tài)環(huán)境治理機制。
三是公益訴訟在程序上具有特殊性。第一，整體特殊性。公益訴訟同普通訴訟程序有很多不同，檢察機關以“公益訴訟人”的身份提起公益訴訟，代表國家行使公訴權，具有明顯的公益色彩和國家強制性，民事公益訴訟被告沒有反訴權，行政公益訴訟不適應調解，等等。建議立法明確受檢察機關指派出庭的人員以“公訴人”身份出庭履行職務，檢察機關有抗訴權、調查取證權，明確法律規(guī)定的機關和有關組織的處分權。第二，提起訴訟的主體特定。民事公益訴訟為“法律規(guī)定的機關和有關組織”。在沒有法律規(guī)定的機關和組織或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，由人民檢察院提起訴訟。行政公益訴訟提起訴訟的主體是人民檢察院。建議立法明確“法律規(guī)定的機關和有關組織”。第三，審級運行特殊。目前檢察機關提起公益訴訟案件層報省級檢察院審批，法院審判案件也是層報審批，絕大部分案件法院一審后被告放棄上訴，建議實行一審終審制，使國家利益和社會公共利益及時得到維護。
綜上，建議將《公益訴訟法》列入立法計劃，盡快制定該法，構建新時代中國特色公益訴訟立法體例。
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