一座超大城市如何管好“一根煙”？
2024-03-01 17:37:04
來源：新華每日電訊
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徜徉在百年外灘和南京路步行街，霓虹璀璨、熱鬧非凡。作為中國開埠最早的城市之一，上海見證了中外經濟、文化的交融互通，也見證了諸多經濟業(yè)態(tài)的興衰沉浮。這其中，就包括煙草行業(yè)。
19世紀90年代，隨著來滬外商的增多，外煙作為商品輸入上海，卷煙在中國逐漸風行。民國時期上海市面煙品種類過千，在當時，抽煙既是一種社交方式，也是一種時尚。
時過境遷，隨著民族工業(yè)振興和民眾健康意識的覺醒，人們逐漸意識到吸煙對健康和環(huán)境的影響。1994年，上海制定了政府規(guī)章《上海市公共場所禁止吸煙暫行規(guī)定》，成為中國最早開展控煙工作的城市之一；2009年12月10日，上海頒布《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》），并于2010年3月1日生效實施，成為世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在我國生效后，大陸地區(qū)首部省級人大頒布的控煙地方法規(guī)。
控煙立法走過15年，在如今老年群體慢性病負擔日趨加重的形勢下，控煙工作成為衛(wèi)生健康領域中的重要工作之一，更是城市精細化治理的重要一環(huán)。
兩次修訂引領創(chuàng)新，控煙法治化與時俱進
“在控煙領域，立法是最有效的措施。”談及參與控煙立法修法15年來的感受，復旦大學上海醫(yī)學院副院長、世界衛(wèi)生組織健康城市合作中心主任吳凡感慨萬千。
在吳凡看來，人人皆知吸煙有害健康，但危害健康只是吸煙在衛(wèi)生健康領域呈現(xiàn)的結果，這一結果的“養(yǎng)成”過程涉及教育、文化、法治等方方面面，“在學校講課時，我也經常告訴學生，控煙工作是衛(wèi)生健康與社會綜合治理相結合的最典型案例，值得研究。”
2016年，在吳凡等多位業(yè)內人士的提案建議下，《上海市公共場所控制吸煙條例》迎來首次修訂，與國際接軌，實現(xiàn)室內全面禁煙。
吳凡回憶，《條例》修訂一列入計劃，相關部門就委托醫(yī)療公衛(wèi)領域的專業(yè)機構、研究所，進行相關科學依據(jù)的收集，“專題討論的時候，為了充分說明修訂的必要性和科學性，我們帶著一本非常厚的材料上會，內容包含了社會科學、法律法規(guī)、醫(yī)學研究等各方面的依據(jù)。”
然而，《條例》的修訂過程并非一帆風順。彼時由于國內尚缺乏對控煙的系列研究，反對聲音提出：相關研究和數(shù)據(jù)基本都來源于國外，不能作為國內實施的依據(jù)。對此，時任上海市疾控中心主任的吳凡當即提出：“既然要中國人的證據(jù)，我們立即找！”
隨后，從民意基礎調研、人群吸煙情況調查，到吸煙室空氣質量調研，再到網絡公開大討論……在上海市統(tǒng)計局、復旦大學公共衛(wèi)生學院、上海市疾控中心等同道們的共同努力下，一份立足于本土的調查報告順勢而生。
2016年11月11日，幾經修改和討論后，《條例》修正案通過上海市人大審議，并于2017年3月1日起正式生效實施，宣告上海公共場所、工作場所實施“屋頂下全面禁煙”，同年世界衛(wèi)生組織授予上海市人民政府“世界無煙日獎”。
將電子煙納入公共場所禁煙范圍后，上海更新的禁煙標識。新華每日電訊記者 袁全 攝
2022年10月，《條例》啟動第二次修訂，與時俱進關注新型煙草制品，將電子煙納入公共場所禁煙范圍；2023年11月1日實施的《上海市愛國衛(wèi)生與健康促進條例》將控煙作為重點內容，要求持續(xù)推進公共場所控煙工作。
多年來，上?？責煴O(jiān)管力度持續(xù)加強，公共場所控煙狀況不斷向好，法定禁煙場所違規(guī)吸煙發(fā)生率從控煙立法前的37.5%下降至12.3%。據(jù)統(tǒng)計，上海市民對《條例》的知曉率為88.7%，市民對室內全面禁煙的支持率達98.0%。
據(jù)統(tǒng)計，上海市成人吸煙率自控煙立法以來，已下降了7.5個百分點至19.4%，提前達到“健康中國2030”目標。最新公布的2021年全國青少年煙草流行調查結果顯示，上海市中學生卷煙、電子煙使用率處于參與調查的31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中最低。
從“世博”到“進博”，打造全球健康“樣板城市”
2010年5月1日至10月31日，歷時184天的第41屆世界博覽會在中國上海舉行。世界衛(wèi)生組織向中國政府提出：希望開創(chuàng)先河，辦成第一屆“無煙世博”。
為了兌現(xiàn)“對世界許下的諾言”，2009年5月，上海市人大將《上海市公共場所控制吸煙條例》由預備項目轉為年度正式立法項目。從法律的層面上控煙，上海創(chuàng)了全國禁煙之先河。
2009年7月，上海世博局順應社會呼聲，以綠色、文明、健康為重，全部退還2億元煙草企業(yè)捐款。緊隨其后的《上海市公共場所控制吸煙條例》，進一步為“無煙世博”創(chuàng)造了法律基礎。參照世界衛(wèi)生組織2009年頒布的《無煙草煙霧大型活動實施建議》，上海首次提出了明確的“無煙世博”標準。
2010年10月20日至21日，原衛(wèi)生部和世界衛(wèi)生組織赴上海對“無煙世博”工作開展了聯(lián)合評估，認為上海世博會已達到其發(fā)布的要求，實現(xiàn)了“無煙世博”目標；2010年10月29日，原衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織聯(lián)合宣布，上海世博會實現(xiàn)“無煙世博”目標，成為世博會159年歷史上首個“無煙世博”。
隨著“無煙世博”的到來，“無煙上海”時代正式開啟。上海市健康促進委員會作為全市控煙牽頭單位，協(xié)調各控煙管理、執(zhí)法部門聯(lián)合行動，逐步形成了“行政監(jiān)管”“場所自律”“社會監(jiān)督”“人大督導”“專業(yè)監(jiān)測”“輿情評價”的上?？責?ldquo;六位一體”推進機制。
2016年11月，在世界衛(wèi)生組織和原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會聯(lián)合主辦的“第九屆全球健康促進大會”上，時任世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍表示，上海向全世界展現(xiàn)了健康促進的“中國方案”和“上海實踐”，尤其是上海在控煙領域發(fā)揮了先鋒引領作用，是健康城市工作的樣板城市?！?/p>
第五屆中國國際進口博覽會上的控煙志愿者隊伍。新華每日電訊記者 袁全 攝
2022年啟動的《條例》第二次修訂，將電子煙納入公共場所禁煙范圍。上海成為國家將電子煙納入監(jiān)管后，首個修訂控煙法規(guī)將電子煙納入公共場所禁煙范圍的城市。
與此同時，上海發(fā)布新版禁煙標識并啟動全市更新，首先于第五屆中國國際進口博覽會更新全部禁煙標識。
監(jiān)管執(zhí)法“六個一”，控煙覆蓋室外游煙
2019年8月，上海市政府制定出臺《健康上海行動（2019-2030年）》，這是全國首個省級中長期健康行動方案，其中控煙行動明確規(guī)劃了線路圖和任務書，并逐步形成“六個一”管理模式。
上海市健康促進委員會辦公室副主任、上海市衛(wèi)生健康委員會健康促進處處長王彤介紹，“六個一”，即一套制度（控煙法律法規(guī)規(guī)范標準）、一個機制（多部門聯(lián)合協(xié)同和社會共治機制）、一根線（12345控煙投訴舉報熱線）、一幅圖（控煙熱力地圖）、一張網（全市綜合戒煙服務網絡）和一系列工作方法（專業(yè)支撐、問題導向、人文關懷等）。
2015年起，上海12345市民熱線平臺受理的“禁煙控煙”相關訴求年均逾萬件次，其中投訴舉報類占九成以上，回訪解決率約七成；在技術手段方面，2021年世界無煙日期間，控煙線索征集平臺——“控煙熱力地圖”啟用，可以動態(tài)顯示全市控煙情況。
在戒煙服務方面，上海全市積極推進和完善戒煙服務體系建設。2024年，與《條例》頒布同年創(chuàng)建的上海交通大學醫(yī)學院附屬瑞金醫(yī)院呼吸科戒煙專病門診，也迎來了開診的15個年頭。截至目前，該門診總計為8000多名吸煙者提供個體化戒煙方案以及煙草病防治策略，平均戒煙成功率達到80%以上。
在南京路步行街附近拍攝的室外吸煙點。新華每日電訊記者 辛夢晨 攝
然而，隨著室內禁煙成效日趨向好，室外游煙問題相對凸顯。對此，上海市健康促進委員會于2023年“5.31世界無煙日”主題宣傳活動上，向全社會推出“控煙行動三部曲”，即“室內全面禁煙、室外不吸游煙、吸煙請看標識”，配套發(fā)布全國首個控煙標識系統(tǒng)。
同時，上海持續(xù)在全市地標及代表性公共場所，開展健康上海行動專項“室外吸煙點示范建設”，目前已建成200個市級示范性室外吸煙點，并在吸煙點提供吸煙有害健康和戒煙服務資源信息，在減少二手煙危害的同時，引導煙民科學戒煙。（記者袁全）
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